Loading...
Телефон: +38 095 939 77 33
вул. Ярослава Мудрого, 12-14, офіс 16
business100.ks.ua@gmail.com
Консалтинг
ВИСНОВОК громадської антикорупційної експертизи змісту нормативно - правових актів органів місцевого самоврядування стосовно Правил розміщення зовнішньої реклами

ВИСНОВОК громадської антикорупційної експертизи змісту нормативно - правових актів органів місцевого самоврядування стосовно Правил розміщення зовнішньої реклами

04-10-2017 09:44

Громадська організація «Об’єдання  «МИ- ХЕРСОНЦІ»

 

Громадська організація «Бізнес – асоціація «МИ- ХЕРСОНЦІ»

 

ВИСНОВОК

громадського  дослідження та аналізу (громадської антикорупційної експертизи) змісту нормативно - правових актів органів місцевого самоврядування,  прийнятих та виданих у місті Херсоні, щодо наявності потенційних ризиків виникнення корупційних ознак

Терміни, що застосовуються при написанні даного Висновку відповідають Наказу Міністерства юстиції України від 23 червня 2010 року № 1380/5 «Про затвердження Методології проведення антикорупційної експертизи» та Закону України «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII.

Антикорупційна експертиза - діяльність із виявлення в нормативно-правових актах, проектах нормативно-правових актів положень, які самостійно чи у поєднанні з іншими нормами можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень або правопорушень, пов’язаних з корупцією.

Корупціогенний фактор – це (в широкому розумінні) – здатність нормативно-правової конструкції (окремого нормативного припису чи їх сукупності) самостійно чи у взаємодії з іншими нормами сприяти вчиненню корупційних правопорушень.

Індикатор корупціогенності – ознака нормативно-правового припису, що може свідчити про наявність в нормативно-правовому акті, проекті нормативно-правового акта корупціогенних факторів.

Дискреційні повноваження – сукупність прав та обов’язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

З урахуванням:

  • змісту ст. 21 Закону України «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII щодо участі громадськості в заходах щодо запобігання корупції;
  • змісту ст. 13 Конвенції ООН проти корупції від 11 грудня 2003 року, ратифікованої Верховною Радою України згідно із Законом України № 251-V від 18.10.2006 р. щодо участі громадськості у протидії корупції;
  • методології проведення громадської антикорупційної експертизи. узгодженої під час семінару 3-4 березня в Києві.

Громадською організацією «Об’єдання  «МИ- Херсонці» в межах спільної діяльності із Громадською організацією «Бізнес – асоціація «МИ- Херсонці» з метою проведення громадської антикорупційної експертизи досліджено та проаналізовано зміст нормативно-правового акту -  рішення виконавчого комітету Херсонської міської ради від 20.10.2015                                                                                 № 369 «Про затвердження Правил розміщення та експлуатації об’єктів зовнішньої реклами та інформації в місті Херсоні» (далі – НПА) щодо наявності потенційних ризиків виникнення корупційної складової (корупціогенних факторів).

 

Підставою для проведення вищевказаної громадської антикорупційної експертизи є ініціатива громадськості в межах проекту «Advocacy Open Space».

При проведенні громадської антикорупційної експертизи використовувались нормативно – правові акти Херсонської міської ради та її виконавчого органу.

Під час проведення громадської антикорупційної експертизи встановлено таке:

  • предметом регулювання даного нормативно – правового акту є врегулювання відносин, що виникають у зв’язку із розміщенням зовнішньої реклами та інформації на території м. Херсон, зокрема, шляхом затвердження «Правил розміщення та експлуатації об’єктів зовнішньої реклами та інформації в місті Херсоні»;
  • у зазначеному нормативно-правовому акті, виконавчий комітет Херсонської міської ради, зазначив, що прийняв його відповідно до:
  1. пункту 1 статті 16 Закону України «Про рекламу»;
  2. Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності»;
  3. Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо спрощення умов ведення бізнесу (дерегуляція)»;
  4. статей 5, 9, 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»;
  5. пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 №2067 «Про затвердження Типових правил розміщення зовнішньої реклами»;
  6. керуючись підпунктом 13 пункту «а» статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Перелік нормативно-правових актів використаних під час експертизи:

  • Конституція України прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року;
  • Закон України «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII;
  • Закон України «Про рекламу» від 3 липня 1996 року № 270/96-ВР;
  • Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР;
  • Закон України «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності» від 19 травня 2011 року № 3392-VI;
  • Закон України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» 6 вересня 2005 року № 2806-IV;
  • Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Типових правил розміщення зовнішньої реклами» від 29 грудня 2003 р. № 2067. (далі Типові правила)

 

 

Корупціогенні фактори (складові) виявлені в наступних положеннях дослідженого нормативно – правового акту:

Пункт НПА

Індикатор потенційного корупційного ризику

Можливі наслідки

Рекомендації

1.       

П.2.1 Визначення термінів

Необґрунтоване розширення дискреційних повноважень та/або їх тлумачення

Визначення термінів

Постійна комісія – постійна комісія міської ради, уповноважена здійснювати розгляд питань у сфері зовнішньої реклами.

 
Запровадження додаткової інстанції, яка розглядає заяву та дає висновки й рекомендації  може бути використана посадовими особами для вимагання або отримання неправомірної вигоди, а також для затягування процедури, перекладання відповідальності за прийняте рішення на постійно діючий колегіальний орган, участь якого у розгляді справ не передбачена чинним законодавством.

Виключити з НПА слова: «Постійна комісія – постійна комісія міської ради, уповноважена здійснювати розгляд питань у сфері зовнішньої реклами.»

 

2.       

Пп 2.1

Визначення термінів

Колізії

 

Визначення термінів

Робочий органвиконавчий орган міської ради, уповноважений Херсонською міською радою укладати договори про право тимчасового користування місцями (для розміщення рекламних засобів), що перебувають у комунальній власності Херсонської міської територіальної громади, здійснювати контроль за надходженням плати за договорами, організовувати або здійснювати власними силами та засобами демонтаж самовільно встановлених рекламних засобів та виконувати інші повноваження, передбачені даними Правилами та установчими документами;

 

виконком – виконавчий комітет Херсонської міської ради;

 

управління архітектури – спеціально уповноважений Херсонською міською радою орган з питань містобудування та архітектури.

 

центр надання адміністративних послуг м. Херсона (ЦНАП) – це постійно діючий робочий орган Херсонської міської ради, в якому надаються адміністративні послуги через адміністратора шляхом його взаємодії з суб’єктами надання адміністративних послуг.

 

Пунк 2. Типових Правил терміни вживаються у такому значенні:

виконавчий орган ради - виконавчий комітет сільської (сільський голова), селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міськдержадміністрації.

 

 

 

На практиці вказана колізія з визначення поняття може  використовуватисьслужбовоюособоюшляхомобраннядозастосуваннятієїнорми, якабудевигіднозаданихконкретнихумов. Прицьомунеостаннюрольбудевідіграватиметаотриманнянеправомірноївигоди.

 
  Привести у відповідність

3.       

Розділ 3 «Повноваження робочого органу».

Необґрунтоване розширення дискреційних повноважень та/або їх тлумаченняВибіркова зміна обсягу прав уповноваженого органу / особи

 

Розділ 3 «Повноваження робочого органу».

У п 6. Типових правил визначено повноваження, які віднесено до повноважень робочого органу.

 

У п. 3.1 НПА  необґрунтовано розширено, зокрема додано такі:

            3.1.1. Розробляє в межах компетенції проекти нормативно-правових актів, спрямовані на регулювання діяльності у сфері розміщення об’єктів зовнішньої реклами, вносить у встановленому порядку пропозиції щодо зміни та/або доповнення до цих Правил.

   3.1.2. Отримує безкоштовно від виконавчих органів міської ради, суб’єктів господарювання інформаційні та довідкові дані, необхідні для виконання завдань, повноважень.

            3.1.3. У межах компетенції здійснює нагляд за дотриманням установленого нормативними актами порядку експлуатації та утримання РЗ фізичними особами, підприємствами, установами, організаціями, незалежно від форм власності. Видає порушникам припис (вимогу) з вимогою усунення порушень законодавства в сфері реклами в установлений у приписі термін.

            3.1.12. Здійснює обстеження РЗ та місць їх розміщення відповідно до виданих у встановленому порядку Дозволів.

            3.1.13. Організовує інвентаризацію РЗ та, в разі необхідності, надає  пропозиції щодо демонтажу РЗ у встановленому порядку.

            3.1.14. Організовує розміщення соціальної реклами та інформації до державних та міських свят, серед розповсюджувачів зовнішньої реклами  в порядку, визначеному  Правилами.

            3.1.15. Укладає Договори з розповсюджувачами зовнішньої реклами. Веде реєстрацію і облік укладених Договорів.

            3.1.16. Здійснює операторські функції зі справляння плати за укладеними Договорами та контроль за своєчасним надходженням плати.

            3.1.17. Організовує, провадить власними силами та/або на замовлення  з відповідною організацією демонтаж самовільно розміщених РЗ, із подальшим стягненням затрачених коштів за виконані роботи.

            3.3. Здійснює інші повноваження відповідно до чинного законодавства.

Також є  пунктк 3.3. Здійснює інші повноваження відповідно до чинного законодавства, які дають можливість розширяти повноваження робочого органу на власний розсуд.

Може бути використано посадовими особами для вимагання або отримання неправомірної вигоди, створення штучних бар’єрів для входу на ринок нових суб’єктів, витіснення з ринку окремих суб’єктів господарювання, знищення економічної конкуренції та створення нерівних умов або неконкурентних переваг для «обраних» суб’єктів господарювання.У поданій редакції значно розширено повноваження робочого органу, які виходять за межі повноважень встановлених постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Типових правил розміщення зовнішньої реклами» від 29 грудня 2003 р. № 2067. Прописати виключні повноваження робочого органу у відповідності з діючим законодавствам.   

4.       

п. 4.1.2.  

Можливість уповноваженого органу / особи необґрунтовано змінювати хід і строки адміністративної процедури

Невизначеність чи абстрактність основних стадій та строків адміністративної процедури

 

Щодо діяльності постійної комісії :

Після перевірки місця Робочий орган приймає рішення про встановлення за заявником пріоритету на заявлене місце або про відмову в установленні пріоритету, з урахуванням рекомендацій постійної комісії.

 

Відповідно до п 5. Типових правил для регулювання діяльності з розміщення зовнішньої реклами сільська, селищна, міська рада може утворювати відділ, управління, інший виконавчий орган або покладати відповідні функції на існуючий відділ, управління (далі - робочий орган).

Типовими правилами розміщення зовнішньої реклами не передбачено створення постійно діючих колегіальних органів з метою забезпечення узгодженості дій дозвільних органів по розгляду питань, що стосуються розміщення зовнішньої реклами на території.

 

У Типових правилах розміщення зовнішньої реклами відсутня вимога щодо необхідності винесення на розгляд постійної комісії поданих заяв.

 

 

Запровадження додаткової інстанції, яка розглядає заяву та дає висновки й рекомендації  може бути використана посадовими особами для вимагання або отримання неправомірної вигоди, а також для затягування процедури, перекладання відповідальності за прийняте рішення на постійно діючий колегіальний орган, участь якого у розгляді справ не передбачена чинним законодавством.Виключити з НПА -  з врахуванням рекомендацій постійної комісії (це внутрішне питання органу місцевого самоврядування).

5.       

п. 4.1.1

Необґрунтоване розширення дискреційних повноважень та/або їх тлумачення

Не визначені умови для відмови та відповідальність за відмову в реалізації повноважень

 

У п.4.1.1. НПА визначено, що для одержання Дозволу розповсюджувач зовнішньої реклами (далі – заявник) подає адміністратору в приміщенні ЦНАПу заяву на отримання Дозволу встановленого зразка (з документами).

            Адміністратор здійснює реєстрацію заяви та документів, що додаються до неї.

            Заява та документи, що додаються до заяви, передаються адміністратором до Робочого органу.

 Таким чином, відсутній повний, конкретний та вичерпний перелік документів, що повинні бути додані до заяви.

 

 

Відповідно до ч. 1 п. 8 Закону України «Про адміністративні послуги» державна політика у сфері надання адміністративних послуг базується на принципі раціональної мінімізації кількості документів та процедурних дій, що вимагаються для отримання адміністративних послуг.

Разом з тим, відповідно до ч. 7 ст. 9 вищевказаного Закону суб’єкт надання адміністративної послуги не може вимагати від суб’єкта звернення документи або інформацію, що знаходяться у володіння суб’єкта надання адміністративних послуг або у володіння державних органів.

 

Розширено дискреційні повноваження, які можуть використовуватися для отримання неправомірної вигоди, відсутній чіткий перелік необхідних документів, терміни реєстрації заяви та терміни передачі до Робочого органу.Рекомендуємо прописати п. 4.1.1.«Для одержання дозволу заявник подає через державного адміністратора дозвільного центру або адміністратора центру надання адміністративних послуг (далі - адміністратор) робочому органу заяву до якої додається: фотокартка або комп'ютерний макет місця (розміром не менш як 6 х 9 сантиметрів), на якому планується розташування рекламного засобу, та ескіз рекламного засобу з конструктивним рішенням. Визначити терміни реєстрації заяви та терміни передачі до Робочого органу.

6.       

п. 4.1.2.

Можливість уповноваженого органу / особи необґрунтовано змінювати хід і строки адміністративної процедури

Невизначеність чи абстрактність основних стадій та строків адміністративної процедури

 

З дня отримання та реєстрації Робочим органом заяви, робочий орган протягом п’яти робочих днів з дати реєстрації заяви перевіряє місце розташування рекламного засобу, зазначене у заяві, стосовно його відповідності вимогам Правил, наявності на це місце пріоритету іншого заявника або надання на заявлене місце зареєстрованого в установленому порядку Дозволу.

 

Таким чином, завищені строки перевірки робочим органом пріоритету.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

У встановленні пріоритету може бути відмовлено, якщо:

 

- отримано негативний висновок містобудівної ради та/або за рекомендацією постійної комісії.

 

Типовими правилами розміщення зовнішньої реклами не передбачено створення постійно діючих колегіальних органів з метою забезпечення узгодженості дій дозвільних органів по розгляду питань, що стосуються розміщення зовнішньої реклами на території.

 

У Типових правилах розміщення зовнішньої реклами відсутня вимога щодо необхідності винесення на розгляд постійної комісії та /або висновків містобудівної ради поданих заяв.

 

 

 

 

Необґрунтовано тривалий процес реєстрації заяви  та тривалий час перевірки місця розташування (5 днів) може бути використаний для корупційних зловживань з метою закріплення внесення до журналу реєстрації заяв інформації про заяву від «потрібного» суб’єкту господарської діяльності, раніше ніж інших суб’єктів й відповідне визначення пріоритету.         Запровадження додаткових інстанцій, які розглядають заяви та дають висновки й рекомендації  може бути використана посадовими особами для вимагання або отримання неправомірної вигоди, а також для затягування процедури, перекладання відповідальності за прийняте рішення на постійно діючий колегіальний орган, участь якого у розгляді справ не передбачена чинним законодавством.Включити - За наявності документів, передбачених вимогами цих Правил, відомості про заяву у той же день вносяться робочим органом до внутрішнього реєстру заяв та дозволів на розміщення зовнішньої реклами (журналу), який ведеться у довільній формі. Робочий орган протягом двох робочих днів з дня реєстрації заяви перевіряє місце розташування рекламного засобу, зазначене у заяві, на предмет надання на заявлене місце зареєстрованого в установленому порядку дозволу.   Виключити з НПА підставу відмови у наданні пріоритету - отримано негативний висновок містобудівної ради та/або за рекомендацією постійної комісії.

7.       

В НПА

Визначено обмеження щодо доступу до публічної інформації

 

У тексті Правил розміщення зовнішньої реклами відсутня норма згідно з якою інформація про подані заяви та встановлені робочим органом пріоритети є відкритою і повинна надаватися будь-якій особі за її письмовою заявою.

Приховування важливої інформації, що може використовуватися для не доброчесної конкуренції, або корупційних зловживань з метою закріплення пріоритету за «потрібним» суб’єктом господарської діяльності.Відсутність відкритої інформації та вільного доступу до неї може бути використана для «продажу» такої інформації «зацікавленим» суб’єктам господарської діяльності й відповідного вимагання посадовими особами неправомірної вигоди. В проекті Рішення було б доцільно прописати ведення відкритої електронної бази даних заяв, пріоритетів та дозволів на розміщення зовнішньої реклами та прописати це в повноваження робочого органу .

8.       

п. 4.1.6

Надмірний і необґрунтований перелік документів, які слід надати особі для реалізації свого права або виконання зобов'язань

 

Згідно з п. 4.1.6. у разі несплати заявником за пріоритет або недодержання ним строку, зазначеного в пункті 4.1.3 Правил, та/або у разі ненадання заявником у встановлений строк документів, зазначених у пунктах 4.1.4, 4.1.5 цих Правил,  а також у разі встановлення РЗ до одержання Дозволу, заява вважається неподаною, пріоритет на місце розташування РЗ анулюється, про що Робочий орган письмово повідомляє заявника через ЦНАП.

 

п. 4.1.6. НПА суперечить ст.4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», якою встановлено Основні вимоги до дозвільної системи у сфері господарської діяльності, зокрема, виключно  законами,  які регулюють відносини, пов'язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюються:

– необхідність одержання документів дозвільного характеру та їх види;

– дозвільний орган, уповноважений видавати документ дозвільного характеру;

– платність або безоплатність  видачі  (переоформлення,  видачі дубліката, анулювання) документа дозвільного характеру;

– строк видачі  або надання письмового повідомлення про відмову у видачі документа дозвільного характеру;

– вичерпний    перелік    підстав   для   відмови   у   видачі, переоформлення, видачі дубліката, анулювання документа дозвільного характеру; 

– строк дії документа дозвільного характеру  або  необмеженість строку дії такого документа; 

– перелік    документів    дозвільного    характеру   у   сфері господарської  діяльності; 

– перелік  та вимоги до документів, які суб’єкту господарювання необхідно  подати  для  одержання документа дозвільного характеру.

Завищені вимоги можуть бути використані посадовими особами з метою отримання неправомірної вигоди, створенню перешкод законній господарській діяльності.

У поданій редакції значно розширює повноваження робочого органу, які виходять за межі повноважень встановлених постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Типових правил розміщення зовнішньої реклами» від 29 грудня 2003 р. № 2067.

 

Привести у відповідність до чинного законодавства.


ВИСНОВКИ

Висновки за результатами  громадської антикорупційної експертизи  рішення виконавчого комітету Херсонської міської ради від 20.10.2015 № 369 «Про затвердження Правил розміщення та експлуатації об’єктів зовнішньої реклами та інформації в місті Херсоні» :

  • у рішенні містяться корупційні ризики, що дають можливість реалізувати корупційні схеми з метою отримання неправомірної вигоди;
  • у рішенні довільно викладені норми Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Типових правил розміщення зовнішньої реклами» від 29 грудня 2003 р. № 2067, зокрема: рішенням запроваджується необхідність отримання висновків містобудівної ради та постійної комісії, які не передбачено Типовими правилами розміщення зовнішньої реклами; безпідставно розширено повноваження робочого органу;
  • рішення суперечить ч.2. ст.19 Конституції України, відповідно до якої органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;
  • рішення суперечить Закону України «Про рекламу», Закону України «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності» та Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».

 

РЕКОМЕНДАЦІЇ:

З метою запобігання корупційним діям, рекомендується привести у відповідність до вимог чинного законодавства рішення виконавчого комітету Херсонської міської ради від 20.10.2015 № 369 «Про затвердження Правил розміщення та експлуатації об’єктів зовнішньої реклами та інформації в місті Херсоні», як такого, що не в повній мірі відповідає Конституції та законам України.

З урахуванням чинних редакцій Закону України «Про рекламу», Закону України «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності» та Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», а також з урахуванням норм Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Типових правил розміщення зовнішньої реклами» від 29 грудня 2003 р. № 2067, внести зміни до «Правил розміщення та експлуатації об’єктів зовнішньої реклами та інформації в місті Херсоні» згідно рекомендацій, наведених у таблиці.

 Під час опрацювання вказаних висновків та рекомендацій, розробки проекту рішення виконавчого комітету Херсонської міської ради, залучити представників ГО «Обєднання «МИ-ХЕРСОНЦІ» та «Бізнес-асоціації «МИ-ХЕРСОНЦІ», провести обговорення з громадськістю та суб'єктами господарювання.

 

 

 

Виконавці:

 

 

Громадська організація «Об’єдання  «МИ- ХЕРСОНЦІ»                                А.М.Ткаченко

 

 

Громадська організація «Бізнес – асоціація «МИ- ХЕРСОНЦІ»                        В.І.Бєлобров

 

 

Є запитання?Консультація +38 095 939 77 33